Eingreiftruppe der Afrikanischen Union – Papiertiger oder sinnvolles Instrument der Sicherheitspolitik?

Im Jahr 2002 gründeten die Staaten Afrikas die Afrikanische Union. Das erklärte Ziel: Über den Staatenverbund soll eine so genannte supranationale Sicherheitsarchitektur  aufgebaut werden, um den krisengeschüttelten Kontinent zu stabilisieren. Supranational heißt: Die Nationalstaaten Afrikas billigen der  Afrikanischen Union zu, als überstaatliche Organisation, in ihre Sicherheitsbelange einzugreifen. So gibt die Gründungsakte der Union dieser das Recht, bei Völkermord in einem Mitgliedsland, dort zu intervenieren, per Mehrheitsbescheid von zwei Drittel der AU-Mitglieder. Ein wichtiges Instrument dieses Vorhabens ist eine Eingreiftruppe, die sogenannte African Standby Force, kurz ASF. 

Rwandan soldiers wait in line at the Kigali airport to get on a C-17 Globemaster III based out of McChord Air Force Base, Wa. Jan. 19, 2014. U.S. forces will transport a total number of 850 Rwandan soldiers and more than 1000 tons of equipment into the Central African Republic to aid French and African Union operations against militants during this three week-long operation. (U.S. Air Force photo/ Staff Sgt. Ryan Crane)

Ruandische Soldaten warten auf ihren Lufttransport durch die US-Armee zu einer AU-Mission – Foto: U.S. Army Africa

Eigentlich sollte dieser Verband  schon 2010 einsatzbereit sein. Doch daraus wurde nichts. Die Zeitvorgabe war zu optimistisch. Nun soll die Eingreiftruppe  Ende des  Jahres voll einsatzbereit sein. Die Verzögerungen sind zum Teil auch auf das ehrgeizige Konzept für diese Truppe zurückzuführen. Denn die African Standby Force  unterscheidet sich gleich in mehreren Punkten von klassischen Interventionstruppen wie beispielsweise dem NATO-Eingreifverband.

Katharina Döring, die sich an der Universität Leipzig schon seit langem mit der geplanten afrikanischen Truppe beschäftigt:

„Die ASF besteht aus militärisch, polizeilich und zivilen Komponenten. Und auf der anderen Seite gibt es eine Unterteilung auf verschiedene regionale Brigaden hin. Das heißt, Norden, Süden, Westen, Osten und Zentralafrika.“

 
Das Konzept des afrikanischen Eingreifverbandes geht also über eine rein militärische Interventionstruppe hinaus, Die Truppe versucht vielmehr an dem Konzept der „Vernetzten Sicherheit“ anzuknüpfen. Die Afrikanische Union will der Vielschichtigkeit heutiger Konflikte Rechnung tragen, indem man nicht nur militärisch interveniert, sondern auch gleich Konfliktschlichter und zivile Berater zum Einsatz bringt.

Der afrikanische Eingreifverband  soll am Ende aus insgesamt fünf in verschiedenen Regionen  permanent stationierten Brigaden mit jeweils  5000 Soldaten bestehen. Zu jeder dieser Brigade gehört auch eine größere Zahl von Militärbeobachtern, ein Polizei-Kontingent und eines aus zivilen Krisenexperten. Als Truppensteller  dieser fünf Großverbände sind jeweils die Mitgliedsländer der Regionalorganisationen vor Ort vorgesehen.  Ein Beipsiel wäre Nigeria als Mitglied derWestafrikanische Wirtschaftsgemeinschaft, bekannt unter dem Kürzel ECOWAS. Den Oberbefehl über die regionalen Eingreif-Brigaden soll aber bei einem kontinentalen Oberkommando im äthiopischen Addis Abeba liegen, dem Hauptsitz der Afrikanischen Union. Es gibt bereits konkrete Vorstellungen, wann  die African Standby Forces eingesetzt werden sollen. Die Szenarien reichen von einer Entsendung von Militär-Beobachtern im Krisenfall bis hin zum massiven militärischen Eingreifen  innerhalb von 14 Tagen bei Völkermord.

Das Vorhaben ist also sehr ambitioniert. In des Praxis kämpfen die Brigaden der Eingreifverbandes allerdings  mit immensen Schwierigkeiten. Die Afrika-Expertin Katharina Döring sieht gleich mehrere Problembereiche:

„Am Schwierigsten ist es, die ASF mit Material auszustatten, das adäquat ist für die Einsätze. Das gröbste Problem sind die Luftfracht und die Luftverlastungskapazitäten, da kaum vor Ort  vorhanden. Ansonsten ist das Training nach wie vor rudimentär und muss noch ausgeweitet werden.“

 
Bis dato hat nur der Verband in Ostafrika, also die East African Standby-Brigade ihre  Einsatzbereitschaft gemeldet. Allerdings wird zugleich  auf die weiterhin fehlende Logistikkomponente verwiesen. Das heißt, Äthiopien, Kenia und acht weitere ostafrikanische Staaten geben zwar an, die Sollstärke bei Truppen und Material erreicht zu haben, im Krisenfall könnten  sie ihren Verband allerdings  nicht verlegen. Die kaum vorhandenen Fähigkeiten zum Lufttransport bei den afrikanischen Streitkräften ist das größte Hindernis, um mit der Eingreiftruppe wirksam intervenieren zu können. Dies wurde auch zu Beginn des Mali-Konflikts im April 2012 deutlich. Damals hatte die Westafrikanische Wirtschaftsgemeinschaft ECOWAS erklärt, sie wolle  eine Brigade von 3000 Mann aufstellen, um in Mali zu intervenieren. Zu dem nötigen zügigen Eingreifen kam es nicht, weil die politischen Abstimmungsprozesse das Eingreifen verschleppten. Aber auch rein technisch hätte die ECOWAS nicht die nötigen Kapazitäten für den Lufttransport gehabt, um zügig und in großer Zahl Truppen einzufliegen. In der Folge sah sich Malis alte Kolonialmacht Frankreich genötigt, eigene Truppen einzufliegen und einzusetzen.

Hauptursache für die Schwierigkeiten beim Aufbau der African Standby Force ist das massive Finanzproblem der Afrikanische Union. Sebastian Gräfe, Experte für Krisenprävention bei der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik in Berlin verweist darauf, dass die Afrikaner allein nicht in der Lage sind, den Eingreifverband zu finanzieren:

„Es ist so, dass 90 Prozent der Mittel der AU von externen Ressourcen kommen, sprich von der EU, von den USA oder von der UN – 30 Millionen Euro in den letzten fünf Jahren allein von deutscher Seite. Es sind knapp zwei Milliarden EU-Mittel in den letzten zehn Jahren.“

 
Der Westen fördert den Aufbau einer afrikanischen Sicherheitsarchitektur und damit die Eingreiftruppe der Afrikanischen Union  aus Eigeninteresse. Aus Sicht der EU  würde ein stabileres Afrika beispielsweise auch Entlastung beim Zustrom von Flüchtlingen bringen. Den finanziell schwachen afrikanischen Staaten ist  es bis heute  nicht gelungen, ihren eigenen Staatenbund zuverlässig über Beiträge zu finanzieren.

Dabei gibt es durchaus Vorschläge, weiß die Afrika-Expertin Katharina Döring: 

„Es wird immer mal wieder über eine Luftfahrgaststeuer für den afrikanischen Raum gesprochen, so dass eben Flüge innerhalb Afrikas mit einer bestimmten Steuer besetzt werden, die dann dem AU-Budget zu Gute kommt. Aber nach wie vor, kommt das meiste Geld von außerhalb Afrikas.“

 
Diese völlige Abhängigkeit von externen Geldern erlaubt keine verbindliche und langfristige Finanzplanung auf Seiten der Afrikaner beim Aufbau ihrer Eingreiftruppe. Verschärft  wird diess Problem  noch dadurch, dass es auch bei den Geldgebern praktisch keine  strategische Koordinierung der Finanzhilfen gibt. Geberländer wie Deutschland fördern vor allem Bereiche, die ihrer eigenen sicherheitspolitischen Philosophie entsprechen. So fließen die Hilfen aus Berlin für die African Standby Force bevorzugt in den Aufbau der Polizei- und Zivilkontingente.

Experten kritisieren zudem, dass ein Großteil der externen Gelder dazu dient, die Friedensmissionen der Afrikanischen Union zu finanzieren. So werden die Mittel zum Beispiel genutzt, um in Somalia den AU-Soldaten den Sold zu zahlen. Für den  substanziellen Aufbau von Instrumenten zur Konfliktbewältigung, wie der afrikanischen Eingreiftruppe  bleibt vor diesem Hintergrund nicht genügend Geld übrig. Das zeigt: Bei der AU und ihren westlichen Partnern gibt es keine konsistente Strategie für den . Aufbau der African Standby Force. Es werden lediglich einzelne Projekte gefördert,  mit der Hoffnung, dass kleine Fortschritte in Teilbereichen  in ein funktionsfähiges Ganzes münden.

Der Eingreifverband  ist als Instrument des Krisenmanagements der Afrikanischen Union angelegt – mit  ständig bereitstehenden Truppen sowie  einem eigenen logistischen Netzwerk. Laut Vertrag der Afrikanischen Union wäre ein Einsatz der Standby Force  nach einem Beschuss der  AU-Generalversammlung mit Zweidrittel-Mehrheit möglich.  In der politischen Realität des Krisenmanagements in Afrika hat dieser überregionale  Ansatz in der Vergangenheit aber nie eine Rolle gespielt. Die bisherigen Missionen der Afrikanischen Union sind  stets nur auf Ad hoc Basis zusammengekommen, je nach Interessenlage der AU-Mitgliedstaaten. Ein Beispiel ist die Task-Force gegen die Terrororganisation Boko Haram in Nigeria. Sebastian Gräfe von der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik:

„Jetzt ist diese Multi-National-Taskforce unter dem Hut einer nie gehörten Lake Chad Basin Initiative. Hier in diesem Fall ist es so, dass diese Organisation keinerlei große Macht hat. Und insofern war es für Nigeria akzeptabel, diese regionale Organisation mit der Koordinierung der Multi-National-Taskforce gegen Boko Harram zu beauftragen.“

 
Nigeria, das sich als regionale Vormacht der Wirtschaftsgemeinschaft ECOWAS in Westafrika sieht, hätte ein Eingreifen gegen Boko Haram über Strukturen der Afrikanischen Union, beispielsweise mit der verfügbaren ostafrikanischen Standby-Brigade, als Gesichtsverlust betrachtet. Wird die im Aufbau befindliche Eingreiftruppe also letztlich ein Papiertiger, der nie Wirkung entfalten wird?

Vermutlich ja. Für Sebastian Gräfe wird mit dem Konzept permanent bereitstehender Krisenreaktionskräfte in Afrika jedenfalls ein unrealistisches Projekt verfolgt:

„Wenn wir die letzten zehn/fünfzehn Jahre den Afrikanern gesagt haben, stehende Krisenreaktionskräfte sind etwas sinnvolles; ist es jetzt, glaube ich, ein guter Zeitpunkt einzugestehen, Ad-hoc-Kräfte sind wahrscheinlich besser. Wir erleben es mit unseren EU-Battle-Groups, die bisher kein einziges Mal eingesetzt wurden.“

 

Die Leipziger Afrika-Expertin Katharina Döring ist dagegen nicht ganz so skeptisch. Sie sieht durchaus Erfolge beim bisherigen Aufbau der African Standby Force ASF:

„Man darf allerdings nicht vergessen, dass bereits Komponenten der ASF, wie zum Beispiel die polizeiliche Komponente, einsatzfähig sind und auch in einer Friedensmission in Somalia, in der AMISON zum Beispiel schon Einsatz finden. Also die Dinge, die schon funktionieren, werden auch, bei den momentan ad hoc geplanten Missionen bereits übernommen. Und auch das Training für die verschiedenen Einheiten der ASF baut Kapazitäten auf, die dann auch, sei es für ad-hoc Missionen, genutzt werden können.“

 
Insofern könnte das Projekt durchaus ein Gewinn für Afrikas Sicherheitspolitik sein – selbst wenn die Aufstellung eines Großverbandes letztlich scheitern würde.

Die Idee, Krisenreaktionskräfte aufzubauen, die einen Militärverband mit Polizei und Zivilkomponenten vernetzen, ist innovativ. Dieser Ansatz ist  allerdings zu ambitioniert für die Rahmenbedingungen in Afrika. Zum einen fehlt eine sichere Finanzierung durch eigene Mittel der AU. Zum anderen wird ein Einsatz der African Standby Force  stets am Machtkalkül der afrikanischen Regionalmächte abhängig sein. Denn ohne Staaten wie Nigeria ist beispielweise der Aufbau einer Eingreifbrigade in Westafrika undenkbar. Kommt es aber zum akuten Krisenfall, streben  diese Staaten bevorzugt Ad-hoc Allianzen an. Man möchte verhindern, die AU-Strukturen zu stärken, wenn dies auf Kosten des eigenen Machteinflusses geht. Es spricht daher vieles dafür, dass der angestrebte afrikanische Eingreifverband vermutlich niemals zum Einsatz kommen wird.

Den Beitrag in der Hörfunkversion gibt es bei „streitkräfte & strategien“ auf NDR-Info. 

Ergänzung:

Ein Aspekt der im Kontext Eingreiftruppe der AU relevant ist, aber im vorherigen Beitrag keine Erwähnung fand – Gerade für kleine afrikanische Länder ist die Beteiligung an AU-Missionen eine Strategie, um außenpolitisches Renomee zu erlangen und, über die internationalen Gelder für solche Unternehmungen, ihre Streitkräfte auf einem Niveau zu unterhalten, das ihnen sonst nicht möglich wäre. Wie massiv ein solches Kalkül die Sicherheitspolitik eines afrikanischen Staates bestimmen kann, zeigt diese hervorragende Analyse des Beispiels Burundi aus der New York Times.

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